기후위기 대응을 위한 도시숲의 확대와 거버넌스 강화  

최진우 박사(환경생태 연구활동가)

해외 녹지선진국은 도시계획의 전체적이고 기본적인 방향이 기후중립 도시개발에 맞춰져 있다. 가로수, 도시숲, 녹색 기반시설로서의 도시녹지의 보호·확충 계획은 어디까지나 기후위기 대응을 위한 도시계획 전체의 한 중요 전략 요소로서 간주된다. 도시숲을 비롯한 도시녹지는 기후위기 문제와 사회 양극화 문제의 해법으로 여겨지고 있다. 

미국의 경우 도시녹지의 기후위기 대응 효능과 일자리 강화, 지역사회공동체의 번영 효과를 도시의 미래전략으로 삼고 있다. 유럽의 경우 기후위기 대응전략 차원에서 도시녹지를 비롯한 자연생태계 기반의 사회인프라를 대폭 확충하고, 지속가능한 에너지 생산·소비 시스템으로 전환하는 ‘신 산림 전략’을 내세우고 있다. 

선진국은 도시숲의 생태계서비스(탄소 흡수, 유수 감축, 대기오염 감축, 에너지 비용 절감, 생물다양성) 증진을 위해 수관 점유율(UTC, Urban Tree Canopy)을 중요시하고 있다. 각종 유관 법규, 조례, 지침, 편람을 통해 공통으로 UTC를 늘릴 것을 강력히 요구하고 있다. 기후위기를 극복할 수 있게 하는 도시생태계 개선 전략으로서 도시숲 의제와 계획을 마련할 것과 도시개발 과정에서 파괴되어 사라지는 녹지 손실분을 반드시 확충, 도시녹지 비율을 순증시킬 것 또한 강력히 요구하고 있다.

우리나라에는 도시숲 등의 체계적인 조성ㆍ관리 및 이용 활성화를 목적으로 제정된 「도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률(약칭 도시숲법)」이 2020년 6월 9일에 제정되어 2021년 6월 10일 시행되었다. 도시숲법의 목적(제1조)이 “국민의 보건ㆍ휴양 증진 및 정서 함양에 기여하고, 미세먼지 저감 및 폭염 완화 등으로 생활환경을 개선하는 등 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다.”로 한정되어 있어 기후위기 대응을 포괄적으로 명시하지 못하고 있다. 

국제사회의 기후위기 대응 강화를 위해 지난 10월 상향결정된 2030 국가 온실가스 감축목표(NDC)는 탄소중립위원회에서 논의되었다. 2018년 총배출량 대비 2030년 순배출량 온실가스 40%를 감축하기 위해 여러 부문의 감축과 흡수방안이 발표되었는데, 당시 탄중위 NDC 검토반(민간위원)의 정책제언이 보도자료에 별첨되었다. 그 중 여덟 번째 흡수원 분야에서, 식생 복구(가로수)를 통한 흡수원 확대, 도시지역 녹지 등 흡수원의 정밀 평가를 위한 국가 통합토지관리 협의체 구성ㆍ운영 등이 명시되어 있다.

최근 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(약칭 탄소중립기본법)」이 2021년 9월 24일에 제정되어 2022년 9월 25일 시행될 예정이다. 제33조(탄소흡수원 등의 확충)에서 ‘정부는 산림지, 농경지, 초지, 습지, 정주지, 바다숲 등에서 온실가스를 흡수하고 저장하는 탄소흡수원을 조성ㆍ확충하거나 온실가스 흡수 능력을 개선하기 위한 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다‘고 명시되어 있다. 산림·도시숲은 산림청, 정주지의 도시녹지는 국토부 소관인데, 향후 도시숲·도시녹지의 지속가능한 생태계서비스를 고려하면서 탄소흡수원 기능을 향상하기 위한 노력이 필요하다.

도시숲법(제2조 정의)에서는 도시숲을 포괄적으로 다루지 못하고 있으며, 도시숲·생활숲(마을숲, 경관숲, 학교숲)·가로수 등으로 구분되어 ’도시숲 등‘으로 표현되어 있고, 정의에 있어 공간적·기능적 범위 및 대상이 명료하지 못하고 모호한 상태이다. 또한 해석하는 시각에 따라 도시숲의 사업 범위를 국토 전체범위로 보는 등 관련 업역의 불확실성이 커지고 있다. 

도시숲법 제4조에 의거하여 도시숲등의 조성ㆍ관리에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우는 그 법률을 따르므로, 도시공원 및 시설녹지, 대지 내 녹지는 도시숲법의 개념적 정의에는 포함되나, 실제 조성·관리 대상에서는 제외되는 것으로 볼 수 있다. 도시숲법에서는 도시공원법, 건축법 등에서 규정하는 도시공원의 종류와 녹지 등을 언급하지 않고 포괄적 정의만 규정하고 있으므로 기존법과 중복되는 지점이 발생하며 담당부처가 다르기에 일관적인 정책 실현이 어려운 실정이다.

그나마 가로수는 공공의 영역에 심어져 시청과 자치구로부터 꾸준하게 관리되고 있지만, 공공의 기능을 담당함에도 사각지대에 놓인 아파트와 공개공지에 식재된 사유지 나무가 제대로 된 관리를 받지 못하여 나무의 건강한 생육이 어려워지면 다양한 질적 기능이 손상되어 주민들에게 돌아가는 환경적 혜택이 감소하고 안전사고 및 피해를 유발하게 된다. 

기후위기 대응을 위해서는 도시지역 내 도시숲법 적용 대상 및 범위의 확대가 필요하다. 사유지라 할지라도 공공기능의 성격이 강한 공동주택단지, 공개공지, 대학교 캠퍼스의 녹지·수목을 공공관리가 가능한 ‘도시숲’으로 적용될 수 있도록 법률과 조례의 개정이 필요하다. 현행 법률에 있어서도 공공보행로 및 도로와 접해있어 공적 기능이 큰 녹지는 생활 주변 지역으로 보고 생활숲의 대상에 포함할 수 있도록 조례에 명시할 수 있다. 도시숲등 조성·관리 심의대상에 가로수뿐만 아니라 산림과 생활숲, 학교숲, 다양한 녹지조성사업을 포함해야 한다. 

도시숲법 제13조(도시숲등의 조성·관리 심의위원회)에 심의대상을 도시숲등 조성ㆍ관리계획의 수립 및 변경에 관한 사항, 규정에 따른 승인에 관한 사항 중 조례로 정하는 사항(가로수의 심고 가꾸기, 옮겨심기, 제거, 가지치기), 도시숲등의 조성ㆍ관리에 관하여 필요하다고 인정하여 조례로 정하는 사항으로 명시되어 있다. 그런데, 「부천시 가로수 및 도시숲 조성·관리 조례」 제4조의2(위원회의 설치 및 기능) 5항에는 가지치기가 생략되어 있고, 가로수 이외 도시숲·생활숲의 조성계획에 대한 심의를 명시하지 않고 있어 법의 취지를 퇴색시키고 있다.

도시숲법 제13조에는 15명 이하의 심의위원회 구성시, 관할 지역의 주민대표와 시민단체에서 추천하는 사람을 각각 2명 이상 포함하게 되어 있다. 부천시청 홈페이지에 관련 위원회 구성 내용을 확인할 수 없는 상태이지만, 가로수와 도시숲 조성·관리에 주민의견이 충분히 반영되지 못하고 있는 것으로 볼 때, 위원회 구성 및 운영이 제대로 가동되지 않고 있다.

앞으로 생활권 주변 30~40년 된 도시나무를 어떻게 관리할 것인지에 대한 방향을 설정하는 것이 매우 중요하다. 그 결정에 주민참여가 보장되어야 하므로 도시숲의 민관 공동관리 거버넌스를 강화해야 한다. 한정되고 편향된 거버넌스로는 여러 문제와 갈등을 해결할 수 없으므로 주민의견을 충분히 수렴하여 결정할 수 있는 공론장과 민관협치 거버넌스를 구성하고 운영해야 한다. 도시숲법 제17조(국민참여의 활성화)에 산림청장 또는 지방자치단체의 장은 도시숲등의 조성ㆍ관리에 국민의 참여를 활성화하기 위하여 민관 협의체를 구성하여 운영하거나 관련 단체의 설립ㆍ운영을 장려할 수 있다고 명시되어 있다.

작년 11월 안양시지속가능발전협의회는 도시의 나무와 관련한 계획 및 행정이 시행될 때 시민과 함께 논의하는 장치로서 ‘도시나무위원회’ 설립의 필요성을 촉구하였다. 도시의 나무는 학교나무, 공원나무, 아파트나무, 가로수, 하천나무 등 다양하게 분류된다. 탄소중립 시대 도시숲 조성에 관련한 큰 계획도 없는 것이 현실이라 시민과 행정이 함께 합리적 방법을 찾는 도시나무위원회를 대안으로 제시하였다. 

도시숲법 제 16조에는 도시숲지원센터의 지정·운영이 명시되어 있다. 도시숲지원센터를 기반으로 도시숲 민관협치 거버넌스 구성 및 운영이 가능하다. 나무와 상생하는 나무권리선언 시민인식 캠페을 추진하고, 시민에게 가로수 관련 자료를 공개하고, 시민참여형 실행계획을 수립해야 한다. 가로수돌보미, 시민정원사 등을 통해 가로수 조사 및 모니터링, 도시숲 DB 구축, 가로수 온라인 지도 만들기, 청소 및 유지관리, 이름표 달기, 가드닝, 가지치기 참여, 인문콘텐츠 구축 등 다양한 협력사업을 추진할 수 있다. 시민의 주체적 역할이 중요하다.

필자 소개

최진우 박사

연구자와 사회활동가의 경계를 넘나들며 환경문제 해법을 모색하고 실천하는 환경생태 연구활동가(Eco-Activist Researcher)이다.

주요 관심분야는 시민과학, 생태전환도시, 생물다양성, 기후정의, 환경거버넌스 등이다.

현재 부천YMCA 시민사업위원, 서울환경연합 생태도시전문위원, 가로수를아끼는사람들 대표, 인천녹색연합 정책위원장, 사회적협동조합 한강 연구기획위원 등을 맡고 있다.

진단과 전망은

국가현안이나 지역현안에 대하여 진단하고, 정책적 의견을 제시하여 공론(公論) 형성을 목적으로 하는 '진단과 전망'은 매주 화요일 발행된다.

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